Caso Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas

Jueves 12 de octubre de 2006, por Territorio y Naturaleza

Localización: Municipios de Páez, Silvia y Jambalo. Departamento del Cauca. Pueblos indígenas Nasa de los quince Resguardos indígenas de Páez (Mosoco, San José, Vitonco, Lame, Suin, Chinas, Huila, Tóez, Talaga, Avirama, Belalcázar, Togoima, Cohetando, Ricaurte, Piç kwe tha fxiw), el Resguardo de Pitayo en Silvia y el Resguardo de Jambalo en el Municipio de Jambalo.

Proyecto: Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCH)
Entidad: Corporación Autónoma Regional del Cauca (CRC)

Contexto

"Las leyes no son necesariamente correctas o moralmente neutras, sino que pueden ser malas o buenas, justas o injustas"
David Lyons

Como parte de lo establecido en el Decreto1729 de 2002, la ordenación se constituye en el marco orientador para planificar el uso “sostenible” de la Cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar las Cuencas Hidrográficas.

Que como parte de los ejercicios de Ordenación y Manejo, el plan debe contener los resultados del proceso y que incluirá los siguientes aspectos:

  1. Presentación general.
  2. Marco Conceptual y fundamento legal.
  3. Proceso Metodológico.
  4. Mecanismos de Participación y Concertación utilizados.
  5. Fase preliminar.
  6. Diagnóstico Biofísico, Socioeconómico y Cultural de la Cuenca Hidrográfica.
  7. Un documento del Análisis Prospectivo de las cuencas que contemple los Escenarios Posibles.
  8. Un documento que contenga la propuesta de Ordenamiento de las Cuencas.
  9. Un documento que contenga la descripción de la Concertación realizada con los actores sociales.
  10. Un documento que contenga los Programas, Proyectos y Acciones para el Manejo de la Cuenca.
  11. Un documento que contenga el Diseño del Sistema de Seguimiento y Monitoreo de la Cuenca.
  12. La Cartografía Básica y Temática estructurada para un Sistema de Información de las Cuencas.
  13. Un documento resumen para Publicación y Divulgación del proceso del POMCH y los Resultados.

Y luego vendrán las etapas de Ejecución, que contiene: La conformación del Consejo de Cuenca y la Reglamentación del Manejo de los "Recursos”, la etapa de Seguimiento y Evaluación y Adopción del Plan.

La reflexión interna ha sido amplia; en diversos talleres que la Asociación de Cabildos Indígenas Nasa Çxhâçxha ha desarrollado para ver el panorama general de las diversas normas que tienen que ver con el Territorio y la Naturaleza, y lo que se observa es una segmentación del ambiente en “recursos” y desde allí planean y se plantean diferentes ordenes que lo único que buscan es parcelar los conocimientos de las partes, pero de esa forma nunca se vera el todo. “La suma de las parte no es el Todo”

"El hombre occidental no puede entender que al arrogarse el derecho de separar radicalmente a los humanos de los animales, al conceder a unos todo lo que niega a los otros, inaugura un ciclo maldito, y que la misma frontera, en permanente retroceso, servirá para separar a unos humanos de otros, para reivindicar en beneficio de minorías cada vez más restringidas el privilegio de un humanismo corrompido desde su nacimiento, por haber tomado su principio y su noción del amor propio (...) La única esperanza que nos queda de no ser tratados como bestias por nuestros semejantes, consiste en que todos, cada cual en primer término, nos pongamos en el lugar de los seres sufrientes."
Claude Lévi-Strauss

La preocupación por el agua está presente en los foros internacionales a partir de los años setenta; desde entonces numerosas instituciones internacionales que promulgan y defienden una mejor y justa gestión del “recurso” hídrico. No obstante, el nexo entre la temática de un reconocimiento de los usos y costumbres de los Pueblos Indígenas en torno al agua y la gestión de su uso integrado, que incluye los aspectos económicos, sociales y ambientales, constituye un hecho muy reciente.

"...los pueblos indígenas y sus sistemas propios de valores, conocimientos y prácticas han sido ignorados en el proceso de una visión global del agua (...) Este es un problema recurrente para los pueblos indígenas quienes están frecuentemente obligados a enfrentar asuntos vitales en términos dictados por otros. Muchos compartieron su experiencia sobre como el conocimiento tradicional de sus pueblos fue visto como inferior en el sistema político, legal y científico imperante y como sus argumentos son una y otra vez descartados por las Cortes y otras instituciones."

Definitivamente, la "voz de los oprimidos pero no vencidos" (Rivera Cusicanqui, 1984) no ha sido escuchada en los espacios de las políticas y legislaciones nacionales de los países Andinos sobre el "Recurso" Hídrico, y las medidas tomadas hasta ahora por parte de los gobiernos Nacionales para un reconocimiento efectivo de formas de uso y gestión Indígenas han sido consideradas limitadas. En este sentido, si miramos la mayoría de los países Andinos podemos contemplar que las respectivas Legislaciones Nacionales, las administraciones y las políticas públicas en el tema Hídrico suelen negar o ignorar la existencia o la importancia de los marcos normativos consuetudinarios referentes a los Derechos y Usos Consuetudinarios Indígenas y a la gestión de los recursos Hídricos.

Incluso en aquellos casos en que se toman en cuenta las regulaciones de las Comunidades Indígenas-Campesinas Locales para gestionar sus sistemas de agua, estos generalmente sólo se tratan de intenciones más bien estratégicas, ya que lo que proponen las políticas públicas según algunas Organizaciones Indígenas, es institucionalizarlas y tratarlas como cuerpos sociales estáticos, lo que no corresponde a las Realidades y Costumbres diarias de las Comunidades Andinas (Toledo Llancaqueo, 1996).

Con respecto a los sistemas Hídricos y en consonancia con esta lógica Indígena diferente, parece evidente que, al no existir mínimamente acciones claras de reconocimiento de Usos y Derechos Indígenas, la eventual referencia a sistemas de gestión integral del agua se encuentra muy debilitado.

Por ejemplo, las leyes, los tribunales y las políticas de gestión de los sistemas hídricos desconocen en gran parte las prácticas y principios fundamentales de las organizaciones en los países andinos. Reglas y procedimientos suelen ser impuestos “desde arriba y desde afuera”. Sin embargo, a pesar de los problemas que enfrentan, también los marcos normativos locales, los sistemas de uso y derecho y gestión del agua en las Comunidades Indígenas, Negras y Campesinas confirman la posibilidad de lograr una gestión Sostenible y Equitativa, incluso a veces más Democrática, y más adecuada al contexto Histórico y Agro-ecológico Local. La gran diversidad de las zonas Agro-ecológicas en los países Andinos, así como la gran variedad de Culturas y Poblaciones no justifican un marco legal “monista” y una Política Hídrica que busca la uniformización, basada en criterios y contextos externos, de todas las instituciones para la gestión del agua.

Los elementos que forman parte integral de la estrategia cotidiana de subsistencia de las Comunidades Indígenas son la Propiedad Colectiva y el Parentesco. Las ventajas de un sistema de propiedad común para el uso de los recursos Hídricos son varias. En general, las Culturas Indígenas identifican ciertos tipos de recursos cuyas características hacen que el tipo de propiedad común sea el régimen más adecuado para su manejo:

  1. bienes indivisibles, como el recurso de la Biodiversidad, y actividades tales como la Protección de Cuencas son por un lado, mejor manejados a escala de la gestión Integral de Cuenca en vez de a escala del Recurso Dividido.
  2. recursos Naturales como el Agua, si bien es cierto no es un recurso de libre uso en las Comunidades Indígenas, están sometidos a controles y restricciones Socioculturales; en general muchos grupos Indígenas permiten que ciertos recursos (también el agua con los limitantes descritos) sean utilizados en un área extensa, de manera de asegurar las posibilidades de obtenerlos en cualquier momento del año.

De acuerdo a esto último, parece evidente que los valores, creencias y rituales son un elemento clave de las estrategias tradicionales de subsistencia y de construcción de Etnicidad. Constituyen un sistema de reglas y una ética común –no necesariamente igualitario o equitativo- del uso de los recursos naturales. El Uso y la Conservación se convierten en muchas Comunidades Indígenas en una relación entre los hombres y los seres, lo que incluye que se debe practicar la disciplina en el uso de los recursos Naturales.

Procedimientos Rituales, aunque de expresión híbrida, son un componente esencial para mediar en los conflictos entre los humanos y otras criaturas (Tresierra 2000:7).

Ahora bien, hay varias ideas centrales que se pueden extraer de esto último. Por una parte, que la tradición Indígena de las reglas y sanciones en cuanto al manejo de “recursos” Hídricos está estructurada dentro de prácticas concretas, creencias y valores y no necesariamente en instituciones formales, que, de un punto de vista jurídico, deben ser formalizados en el contexto. Uno de las consecuencias del control social y la importancia de la coherencia colectiva en muchos Grupos y Comunidades Indígenas es la idea de restringir la acumulación de bienes, tanto de origen económico como de origen social. Por otra parte, la autonomía de la comunidad es un valor clave que garantiza el acceso a los recursos naturales. En cada comunidad las relaciones con otras agrupaciones humanas y con la naturaleza es responsabilidad de grupos pequeños de parientes, esto es muy obvio en el caso del manejo de recursos hídricos en los Andes.

La (des)protección de los derechos indígenas sobre sus “recursos” naturales: el agua, el subsuelo, las riberas, las tierras.

Parece que hubiera un factor en común en la demanda de la Territorialidad de los pueblos Indígenas: la propiedad de la "tierra" no otorga derechos sobre el subsuelo del predio, ni sobre las aguas (subterráneas), ni las riberas, ni las especies que en ella residen (Toledo Llancaqueo, 1996; Gelles, 1998, Sierra, 2001). Entre los Pueblos Indígenas del continente, éste es un hecho reconocido y obvio. Resulta siempre una sorpresa triste para los Campesinos, Indígenas enterarse de que se han constituido pertenencias mineras o se han inscrito las aguas a nombre de terceros en "su tierra ancestral". Las consecuencias de esta situación de desprotección de derechos de facto, son graves no solamente en términos Culturales, sino también en términos Ambientales y Económicos. Ahora bien, justamente por eso hay demandas Indígenas, Negras y Campesinas que buscan una alternativa a la demanda absoluta de la Territorialidad que se ve muy compleja desde un punto de vista político.

Es evidente, que la Territorialidad, clave de la supervivencia y la Política Indígena, no es un Derecho a realizar en el vacío, ni se limita a aspectos puramente simbólicos: la Tierra y sus Recursos son su soporte material (Toledo Llancaqueo, 1996). En las últimas décadas, ante el empuje de las políticas Neoliberales, aumentan las inscripciones de Derechos de Agua a manos de no Indígenas, la expansión de plantaciones forestales, la constitución de concesiones Mineras en Tierras Indígenas, el Patentamiento de Germoplasma, el rediseño regional, con grandes obras viales, industriales e hidroeléctricas, y acuerdos transnacionales (TLC, ALCA) que moldean los nuevos espacios de participación Indígena efectiva, y reducen o anulan el control efectivo que las Comunidades Indígenas pueden tener sobre sus aguas.

El tema de la defensa de los derechos sobre la tierra y sus recursos forma parte de las exigencias básicas del Movimiento Indígena. Sin embargo, las demandas por un status de propiedad específico para las tierras Indígenas, que las resguarde de cualquier tipo de despojo, han sido traducidas legalmente en normativas sobre la propiedad del suelo o del agua, respectivamente, y no en una normativa conjunta que entienda ambos "recursos" como "recursos unidos". Por una parte, aún existe, en varios casos, una contraposición elemental entre el concepto Indígena de tierra, que engloba todos los “recursos”-suelo, agua, riberas, subsuelo, bosques y praderas- , y el concepto jurídico que desvincula estos elementos en distintos regímenes de propiedad y concesión a particulares. Esto, por otra parte, es una característica del Derecho general de la Región, y no una discriminación específica.

El reconocimiento legal de los usos y costumbres indígenas en las políticas de los “recursos hídricos”.

Las Constituciones Políticas de los Países Andinos forman parte de una lógica inclusoria, es decir, consideran que los Recursos Naturales son del Estado y como el Estado representa a toda la Sociedad, los Recursos Naturales son para el beneficio de todos. Pero resulta que este beneficio no llega a todos de la misma manera. Tampoco es casual, como plantea Crespo (2001), que se haya incluido el Agua por parte del Banco Mundial y gran parte de las Cooperaciones internacionales, como indicador de pobreza. Estas instituciones suelen dar énfasis en el hecho de que el Agua sea tratada como un bien económico, pretendiendo que es la manera más eficaz para luchar eficientemente contra la penuria escasez y el acelerado incremento en su valor. Sostienen que el agua se ha tornado cara y lo será aún más en el futuro, lo que la convertirá en el "oro azul" (Petrella 2001) del siglo XXI.

De acuerdo con una primera visión del Global Water Partnership (GWP), la fijación de un precio de mercado para el costo total de las prestaciones proporcionadas (el supuesto "precio justo") podrá garantizar el equilibrio entre la oferta y una demanda en el contexto de fuerte crecimiento, así como limitar los conflictos entre Campesinos y habitantes de las ciudades, Agricultores e Industriales, Ecologistas y Consumidores responsables, regiones "ricas y pobres", o entre Estados pertenecientes a las mismas Cuencas Hidrográficas. Es justamente esta visión la que opina que exportar y comercializar el Agua, aun a grandes distancias, de acuerdo a las reglas del "Libre Comercio y en el marco de la Libre Competencia", permitiría no sólo obtener (muchas) ganancias, sino asimismo eliminar los conflictos. Esta visión no considera que un precio justo –para las Comunidades Indígenas-Campesinas- no es necesariamente el precio del mercado, lo que pueda acelerar aun más los conflictos en las Regiones y Comunidades remotas en los Andes, incluso puede impedir, por ejemplo, en gran parte la autogestión exitosa de los sistemas de riego en los Andes (véase Beccar, y.o., 2001).

Producto de lo anterior, la mera lógica de un mercado de Agua, de manera generalizada e uniforme, en la regulación de su manejo, uso y distribución, va en absoluto contrasentido de la "ideología Indígena-Campesina" y de los Derechos Locales en la mayoría de las Comunidades Indígenas y Campesinas en los Andes.

En los tratados que de alguna manera estudian el Derecho Indígena se ha buscado entender, describir y calificar sistemas normativos no estatales, en la medida que su realidad utiliza categorías conceptuales creadas por la doctrina jurídica. En este esfuerzo se han empleado varios términos, el más común es el término del "derecho consuetudinario" o más concreto del "derecho consuetudinario indígena". Sin embargo, en la mayoría de las propuestas de Reforma Constitucional que hicieron los Pueblos Indígenas se habla solamente de "Derecho Indígena". Existen mínimamente dos términos que, en cuanto a la discusión de la gestión y manejo de Agua deberíamos definir de alguna manera: "usos y costumbres", "usos y concepciones", en cuanto son formas Culturales de consenso y resolución de conflictos.

La doctrina jurídica instituida establece un modelo de configuración estatal que supone el monopolio estatal de la violencia legítima y la producción jurídica, es lo que se llama el "monismo jurídico" (Yrigoyen, 2000). A un estado corresponde un solo derecho o sistema jurídico y viceversa. Dentro de este concepto, no puede haber varios derechos o sistema jurídicos dentro de un mismo espacio geopolítico. Su marco histórico es el proceso de concentración y centralización de poder político en el Estado y la especialización de las formas de control social. Por consecuencia, las normas no producidas por el Estado no obligan a la obediencia ciudadana, en el caso de la "costumbre" ésta sólo es admisible a falta de ley y nunca en contra de ella.

No hay duda que en Países Pluriculturales, como son los Países Andinos, la imposición de un sólo sistema jurídico, la protección oficial de una sola Cultura, Religión, Idioma y Grupo Social, ha dado lugar a un modelo de "Estado excluyente". En este modelo, la institucionalidad jurídico-político no representa ni expresa la Realidad Plural, margina a los Grupos Sociales o Pueblos no representados oficialmente y reprime sus expresiones de Diversidad Cultural, Lingüística, Religiosa y Normativa.

A continuación se señalan algunos de los términos utilizados para denominar los sistemas normativos indígenas, así como los alcances y límites de dichos conceptos.

La costumbre: Este término alude a prácticas sociales repetidas y aceptadas como obligatorias por la comunidad. La doctrina vigente distingue tres tipos de costumbres con relación a la ley: a) a falta de ley, b) conforme a ella, c) contra ella. La Ley permite las costumbres de los dos primeros tipos y pueden constituir fuente del derecho. En cambio, si una práctica jurídica o costumbre es contra la ley incluso puede configurar delito y ser castigada.

La utilización del término compuesto usos y costumbres tiene una raíz del derecho romano. Durante el proceso Colonial en América Latina se discutió si los Indígenas tenían Autoridades Legítimas, normas arregladas a la "ley divina y natural" y si eran capaces de Autodeterminarse o, si por el contrario, tenían Costumbres Salvajes, Autoridades Tiranas, y eran incapaces de Autogobernarse. Las leyes Toledanas concluyeron lo segundo para poder justificar la guerra contra los indios, los "justos títulos de la Corona" y la legitimidad de la imposición Colonial en Las Indias. Por ello, sólo se permitieron los Usos y Costumbres Indígenas que no violasen la "ley divina y natural", no afectasen el orden económico-político colonial ni la religión católica. Igualmente se permitió a las Autoridades Indígenas administrar justicia dentro de los pueblos de Indios, pero sólo para los casos entre Indios y de carácter menor; los casos mayores debían pasar al corregidor Español. En la actualidad se sigue utilizando el término, por lo general para referirse a los sistemas normativos Indígenas o Populares a los que no se reconoce como Derecho o Sistema Jurídico, sino que se les da un estatuto inferior (Yrigoyen, 2000).
La Sociología utiliza el término Usos y Convenciones para referirse a prácticas sociales con un nivel de institucionalización menos formalizado que el de la Norma Legal.

Los escritos de Max Weber estudiaron el proceso de institucionalización del Derecho Moderno, y encontraron que antes de que una regla social se convirtiese en norma jurídica, por lo general era una Norma que tenía respaldo social. A tales reglas las llamó usos y convenciones sociales, pues su práctica no estaba garantizada por la coacción estatal sino por una sanción social difusa. Weber no estaba estudiando una situación de pluralismo jurídico o coexistencia simultánea de sistemas, sino el proceso de conformación de las Normas del Derecho Estatal Moderno. Sin embargo, algunos autores han utilizado este término para situaciones de coexistencia del Derecho Estatal con sistemas Indígenas o Populares, calificando a los segundos como meros usos y convenciones, al decir que no habían llegado a institucionalizarse como el Derecho Estatal. Esta es una perspectiva que no respeta el marco en el que fue creado el concepto.

Tal como veremos más delante, existe en parte una tendencia a normalizar los Usos y Costumbres Indígenas según la visión monista de la ley, y en parte se hace el intento de crear un marco normativo nuevo e independiente, paralelo al sistema legal establecido, que entregue a los Pueblos y Comunidades Indígenas un Personería Jurídica en igualdad de Derecho al concepto jurídico positivo.

Sin embargo, no hay que olvidar las preocupaciones de algunos analistas acerca del "auge conceptual" de la posible codificación del Derecho Consuetudinario Indígena propiamente tal. Estas voces críticas dan cuenta de un desequilibrio Sociopolítico en los Países Latinoamericanos, principalmente entre los poderes formados y poderes fácticos. En este sentido, el reconocimiento de los Usos y Costumbres y su menor regulación en las políticas Hídricas actuales dan luces acerca de las nuevas formas de configuración del poder en los Países Latinoamericanos.

Los recursos hídricos forman parte de una política de Estado y economía, donde las formas rentables y mercantiles de manejo de agua son priorizadas de facto frente a los sistemas de gestión comunal o de la propiedad común de los recursos que si bien busca fines de lucro (restringidos y limitados), se basa principalmente en el apoyo mutuo y recíproco de los usos y costumbres en torno al agua. Por ello es necesario reafirmar legalmente los derechos resultantes de Usos y Costumbres Indígenas y de la equidad, tal como enseña el caso de los derechos indígenas norteamericanos. Es indispensable, salir un poco de las lecturas culturalistas promovidas por las reformas neoliberales a los marcos jurídicos y regulatorios de los recursos, y, por el contrario, afinar una mirada política analizando los usos y costumbres de las comunidades indígena, negras y campesinas como parte de los dispositivos de resistencia, desplegados sobre las formas de vida que el nuevo modelo (caótico) impone, y, por último reivindicar estrategias de administración de la vida bajo una ética comunitaria, reciproca y de apoyo mutuo (véase Hardt y Neri, 2000).

La regularización de los derechos indígena de agua en algunos países de la región

Es evidente que pueblos indígenas andinos son grupos sociales vulnerables a las fuerzas del mercado. No debería ser difícil comprender que los aspectos de un mercado de derechos de aguas "libre" (de control), privado, individual y no frenado repela a la organización colectivista y comunitaria de las Comunidades Indígenas a lo largo de América Latina. Para las comunidades Andinas las aguas, por ejemplo, son de las tierras que se riegan con ellas, lo que conforma una Unidad Territorial indivisible que es de propiedad corporativa de cada comunidad o familia indígena.

Ahora bien, algunos Estados nacionales en la región también han tenido conciencia de la necesidad y demanda de los Pueblos Indígenas de amparar y proteger sus derechos e iniciaron cautelosamente procesos de regularización de los derechos indígenas de agua, siguiendo la base del derecho vigente. A continuación presentaremos algunos casos a modo de ejemplos demostrativos:

En Colombia se creó una institución especial para el tema de los recursos indígenas. La Comisión Nacional de Territorios Indígenas fue creada por Decreto 1.397 en 1996, a efectos de una mejor protección de los derechos indígenas.

En Colombia existen varias normas referentes a los derechos de Pueblos Indígenas, incluyendo el respeto de sus derechos consuetudinarios, territorios en el sentido de totalidad de hábitat, derechos de propiedad sobre tierras que ocupan, recursos territoriales, permanencia, transmisión de derechos y otros factores relevantes (Ley 21/1991). Además, integran el Consejo Nacional Ambiental en los términos del Decreto 1867/84.

La Constitución Política establece que las tierras comunales de grupos étnicos son inalienables (art. 63). Asegura la elección de dos senadores (art. 70), la posibilidad de circunscripciones especiales para que participen grupos étnicos en la cámara de representantes (art. 176) su posibilidad de jurisdicción propia (art. 246); la autonomía de sus territorios (art. 286; 287); la libertad de todo desmedro de sus condiciones culturales (art. 330) y la percepción de regalías de territorios que no pertenecen a ningún municipio (art. 361).

Más allá de lo establecido, la ley 21/1991 aprueba el Convenio 169, por el cual se reconocen una serie de derechos indígenas.

La Ley 160/94 prevé que en el Consejo de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino se sienten dos representantes de organizaciones indígenas nacionales legalmente constituidas y reconocidas con las comunidades indígenas, beneficiándose del Fondo de Cofinanciación para la inversión rural. El Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) hoy INCODER es responsable de promover el deslinde de los resguardos indígenas y de las tierras de comunidades negras y de su constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración. Los indígenas participan en la Junta Directiva del Instituto. El INCODER está facultado para adquirir tierras y mejorar la situación indígena. Puede delimitar tierras de resguardo indígena y comunidades negras constituyendo, ampliando y saneando las mismas. Estos predios se entregan a título gratuito a las autoridades locales o los cabildos indígenas y se hará titulación con el fin de mejorar la calidad de vida indígena, previéndose incluso que las tierras frecuentadas por grupos seminómadas sólo pueden ser utilizadas para resguardos, conforme a legislación vigente. El INCORA participa en la delimitación de las tierras que siguen sujetas a las condiciones de la función social y ecológica de la propiedad (Solanes y Getches, 1998).

El Decreto 2663/94 establece las condiciones y procedimientos para clarificar títulos y delimitaciones de Resguardos Indígenas y comunidades negras. A la vez, el Decreto 2164/95 estatuye que los Resguardos Indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas y son imprescindibles, inalienables e inembargables (art. 63). No obstante, contiene una norma curiosa:

“La constitución, ampliación y reestructuración de un Resguardo no modifica el régimen vigente sobre aguas de dominio público.”

Cuál es la dimensión de este principio no está totalmente claro, pero en principio parece implicar que los Resguardos no conllevan las aguas (art. 25) (véase, para un mayor discusión, Solanes y Getches, 1998).

El adelantamiento de programas vinculados a comunidades indígenas o negras, corresponde a las autoridades regionales de cuencas (ley 99/ 93, art. 21, 31). Éstas deben promover y ejecutar programas de abastecimiento de aguas a comunidades indígenas y negras dentro de su área (99/93, art. 28, 31).

Dentro del marco constitucional-legal de Colombia, los territorios indígenas serán gobernados por consejos, basados en la costumbre, que velarán por las normas legales de uso del suelo y por la preservación de los recursos naturales. La explotación de “recursos” naturales dentro de las áreas de comunidades indígenas y negras deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y negras, conforme a la ley 70 de 1993, al art. 330 de la Constitución Nacional y a las decisiones que sobre la materia se tomaran previa consulta a los representantes de tales comunidades (ley 99/93, art. 76).

La Ley 70/93 reconoce los derechos de usos de las comunidades indígenas y negras sobre aguas, playas y riberas resultantes de sus “prácticas tradicionales“(art. 19). También les reconoce el derecho a participar en las decisiones que los afectan (art. 3).

Lo que hace que el Juez se equivoque no es aceptar ésta o aquella tesis económica, por ilustres que sean quienes la propugnan, es acertar o no en las tesis que establece la Carta."
BERNARDO CARREÑO VARELA.

La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio. La característica que tiene el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado, de que tiene que existir sobre una estructura jerarquizada tanto normativa como territorial, está íntimamente relacionado con el caso colombiano ya que el Título XI de la Constitución colombiana de 1991, está influenciado grandemente por la Constitución española de 1978 en lo que tiene que ver con la organización territorial y con la introducción del principio de “la autonomía” para las entidades territoriales. Mientras el Artículo 288 de la Carta Magna denomina Ley de Ordenamiento Territorial a aquella que establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (en ella se incluirán además los requisitos que se exigirá para poder erigir nuevos departamentos) la Ley 388 de 1997, denominada de Desarrollo Territorial, tiene por objetivos entre otros: armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989, promover en el municipio el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, garantizar que el uso del suelo se sujete a la función social de la propiedad y promover la concurrencia para el ordenamiento del territorio del Estado.Y todo ese complejo tema de la organización territorial y el establecimiento de competencias está a su vez estrechamente ligado con los principios y distribución de competencias ambientales señalado por la Ley 99 de 1993 que creó y organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA (también llamada Ley del medio ambiente).

Importancia de la organización territorial

Ya habíamos afirmado, que el ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman “...un sangrado del hasta ahora omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..” entendidas éstas como similares de las entidades territoriales Colombianas.

Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso Español).

Siguiendo el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia de 1991 describe las Entidades Territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del territorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones: por un lado reconoce por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978. En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. O sea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia. Ahora, sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, una de ellas es la “estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuando estudia los principios básicos sobre los cuales se desarrolló el tema de las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece tres (3) principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”.

Estos principios, enfatizan ese carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado.
LA INSERCION TERRITORIAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION.

Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijar, sea estas. Son todas.

Es claro también que, como consecuencia de lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias de las entidades territoriales y procurara hacer una (re)distribución de ellas para que no sólo los departamentos, distritos y municipios pudieran desarrollarse, sino que también lo hicieran los territorios indígenas. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales. De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación Local o Municipal establece las condiciones para una modalidad participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata, pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supra-locales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y Ordenamiento de Cuencas Hidrográficas, etc.

La planificación es pues necesaria para que sea posible el principio de competencia. Ellos afirman: “Aparece aquí un principio nuevo de relación inter-normativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hace frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de estos planteamientos. El llamado derecho administrativo, aporta la conciencia sobre una tercera dimensión que supone una diferenciación entre las competencias de las entidades territoriales (que son su razón de ser), y la necesidad de planeación, urbanismo y medio ambiente de alcanzar la reglamentación del uso del suelo. La primera, cercana con el ordenamiento territorial de competencias como materialización de una división político – territorial del Estado. La segunda, diferente, necesaria para reivindicar las vocaciones del suelo. Así, la Corte Constitucional colombiana ha sostenido: “(…) El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia (...)" En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase competencias tales como las que en el Artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el Artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”
Por todo lo anterior decimos que:

Será por medio de una Ley denominada de Ordenamiento Territorial como se distribuyan las competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales. La Ley 388 de 1997 conocida como de Desarrollo Territorial, al definir los usos del suelo dentro de la jurisdicción de los municipios (por competencia que el Artículo 313 de la Carta y la misma Ley les otorga) no define distribución de competencias. Es necesario aceptar que no se concibe un eficaz Ordenamiento Territorial sin que se contemple la materialización de los Territorios Indígenas.

Contexto particular

Dentro de este panorama, la discusión debe contemplar la contextualización de las perspectivas de vida de los Pueblos Indígenas a partir de la Ley de Origen, y su relación con el Desarrollo Nacional y Regional, y a su vez, qué aporta este modelo de vida al desarrollo nacional y regional. Al hacerse este análisis, estamos discutiendo la responsabilidad, la de los Pueblos Indígenas, al formar parte de la nación colombiana y no se restringe tan sólo a la realidad minúscula del territorio de Tierradentro- Páez (eje de corredores biológicos) o de los territorios de Resguardo en los cuales los Pueblos Indígenas habitan, ni tampoco a oponer el desarrollo propio contra el desarrollo nacional. En el curso de la construcción de los proyectos y actividades que forman el conjunto del Plan de Ordenación y Manejo, se evidenciara la intención de incorporar a los Pueblos Indígenas, Campesinos y Negros en las dinámicas propias de una economía de mercado, a partir de conceptos tales como calidad de vida y de pobreza y otros, negando la existencia de las formas propias de los Pueblos y de sus modelos económicos tradicionales. Otra característica de los POMCH, es el franco desconocimiento de los procesos históricos en cuanto a las relaciones sociales y culturales que durante más de quinientos años se vienen haciendo en la zona. En el diagnóstico ha elaborar como base del Plan, éste se reduce a hacer una mirada desde un corte en el tiempo, y considerar que lo que hoy existe ha sido “así siempre”. Por lo demás, el POMCH, ya trajo líneas y componentes previamente definidos, que nos dejan muy pocas alternativas a la adecuación, a la concertación y la convergencia de ideas con las Autoridades Indígenas, con los sectores Campesinos y Negros que existen en la zona, que se basan en la necesidad de una intervención tecnológica, dejando sin piso a la interculturalidad, y aún más al conocimiento experimentado, comprobado y decantado por siglos que tienen los Pueblos y en este caso los Indígenas, ignorando la urgencia de incorporar la flexibilidad como garante del diálogo y de la interculturalidad. La misma concepción del POMCH hace que la interlocución se fragmente, reproduciendo las formas sectoriales en las cuales se mueve el Estado, impidiendo tener la mirada integral propia de los Pueblos Indígenas; en esa medida el Plan es una intrincada red de acciones que confunden la lectura que pueden hacer los Pueblos Indígenas de la propuesta, por lo tanto es contradictoria la postura de exigir a los Pueblos Indígenas vía libre a propuestas que contengan todas estas falencias y confusiones. En este escenario y teniendo en cuenta que aún no se ha llegado a una concertación real con los Pueblos Indígenas del Plan de Ordenación y Manejo de las Cuencas Hidrográficas de la zona de influencia de la Asociación de Cabildos Nasa Çxhâçxha, no es concebible que ya se estén realizando y ejecutando acciones en el marco de los POMCH como los sistemas de convenios y/o contratos para desarrollar estas propuestas en el Municipio de Páez. La concertación y la consulta de éste a los Pueblos Indígenas de Páez, aún se encuentra en el plano de dimensionar las propuestas y políticas que están en el trasfondo del Plan. En últimas, la experiencia nos ha mostrado que la consulta se ha restringido a la negociación de unos recursos, cuando la mirada indígena apunta a las concepciones integrales, tradicionales, la intervención de otros sectores de la sociedad en Páez y de las entidades estatales, y por lo tanto a aclarar y definir las políticas que deben proponerse hacia el futuro de la Zona. La participación de entidades y organizaciones, ya sea con pagos o contrapartidas hace aún más compleja la realidad en la cual se mueve el Plan y su ejecución. Igualmente, los factores de violencia que afectan a la Zona aún no se han dimensionado en todas las implicaciones que puedan generar este tipo de propuestas inconsultas.

Hasta ahora la consulta no ha sido un diálogo entre iguales. Mientras el Estado define políticas a partir de la inversión de recursos soportados a través de programas y planes, los Pueblos Indígenas inician la consulta desde lo interno.

En muchas ocasiones la interlocución no ha sido directa con aquellos que toman las decisiones, por lo tanto, se requiere una concertación directa con aquellos que deciden, como los Ministros o Directores de Entidades Nacionales, o aún más, con quienes financian estos proyectos. La diferencia de tiempos en las consultas y concertaciones, debe dejar de ser una simple condición legal, para atender a los requerimientos propios de una discusión amplia y transparente que permita construir un lenguaje común y de consenso para realmente pensar el futuro de Páez. En los procesos de conversación-consulta hasta el momento se han desconocido sistemáticamente las legislaciones nacionales, los mandatos constitucionales y los acuerdos internacionales que obligan al Estado colombiano a desarrollar las adecuaciones necesarias para esta convergencia de ideas con los Pueblos Indígenas. La movilización de los líderes, dirigentes y autoridades actualmente está mediatizada por procesos de desconocimiento del Estado de los diferentes acuerdos firmados, lo mismo que del afán por firmar acuerdos comerciales que afectaran la vida de todos los colombianos, impidiendo una real y efectiva conversación de cada uno de las propuestas y actividades que se plantean para Páez. La violencia que no solo es militar, sino con propuestas que se deben de decidir en muy corto plazo, sin mirar los alcances que puedan tener en el mediano y largo plazo, que se da en Colombia y en Páez, obliga a negociar perdiendo de antemano.

Finalmente proponemos a la Corporación Autónoma Regional (CRC), al Consejo Regional del Cauca (CRIC) y al Gobierno una formula intermedia, que consiste en crear un Comité en el que estén las Autoridades de los Pueblos Indigenas, representantes de sectores Campesinos y Negros, y de otras instituciones del Estado. La función de este comité será la de concertar los términos y la conveniencia o no de la ejecución del Plan y sobre todo, impulsar una propuesta Indígena Intercultural para adecuar el Plan a la realidad cultural, territorial y política de la zona y de los Pueblos Indígenas, Campesinos y Negros.

Resultados esperados

Uno de los puntos centrales debe ser la adecuación del método a cada una de las realidades.

Los tiempos deben ser adecuados a la realidad sentí-pensante de este Territorio.

El proceso debe de contribuir a la construcción de informaciones que contribuyan al proceso de Plan de Vida de cada pueblo y de la Asociación de Autoridades Tradicionales.

Los profesionales que se involucren deben ser facilitadores, con el fin de dejar capacidad instalada en el Territorio para su posterior proceso de ejecución y seguimiento.

Contribuir a las dinámicas que estén desarrollando los actores o pobladores en cada uno de sus Territorios lo mismo que de la Asociación de Cabildos Nasa Çxhâçxha.

Consolidar el equipo de Territorio-Ambiente de la Asociación de Cabildos Indígenas Nasa Çxhâçxha este equipo se dedica a la discusión concreta de cada propuesta que tenga por ámbito el Territorio Nasa de Páez, así como también facilitar la búsqueda de informaciones sobre estos aspectos con el fin de consolidar el centro de documentación sobre los componentes de Territorio y Naturaleza.

Permitir tener una claridad y conocimiento mínimo, y concertado con el cual enfrentar la relación con el Estado y la Defensa del Territorio y la Autonomía como pilares de la Política Indígena.

Estos ejercicios de conversación y consulta con las Autoridades Tradicionales de cada Pueblo deben de permitir revitalizar los conceptos políticos, organizativos y territoriales.

Construir acercamientos y confianza, porque se nota cierta desconfianza a la permanente consulta de todos y cada uno de los problemas o propuestas de los y hacia los Pueblos Indígenas. A pesar de que se resalten las bondades, se argumenta la pérdida de tiempo, al repetir los mismos procedimientos y dar las mismas razones y propuestas a cada uno de los interlocutores. En esa dirección, denotan la falta de compromiso del Estado.

Independientemente de la aprobación o no de la puesta en marcha del POMCH, se debe de garantizar que se den las reflexiones en este y otros temas que les competan a las partes.

ASOCIACION DE CABILDOS INDIGENAS NASA ÇXHÃÇXHA
Tierradentro - Municipio de Páez - Cauca.
Junio de 2006

Asociación de Cabildos Nasa Çxhãçxha
Carrera 3 6-23
Belalcázar, Páez, Cauca
Celular: (+57) 3214734102
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